——訪商務(wù)部研究院綜合戰(zhàn)略研究室副主任、研究員張莉

     作為新一輪對(duì)外改革的試驗(yàn)田，上海自貿(mào)區(qū)自２０１３年９月掛牌成立以來(lái)，始終保持著良好有序的運(yùn)行，全面推開各項(xiàng)工作，多項(xiàng)改革效果均已逐步顯現(xiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)為其他地區(qū)做出了試驗(yàn)性榜樣的同時(shí)，也在國(guó)內(nèi)外引起了積極反響。

     而在掛牌一周年到來(lái)之際，上海自貿(mào)區(qū)更是收到了中央的“賀禮”：國(guó)務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的準(zhǔn)入特別管理措施的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），為涉及高鐵、石油等領(lǐng)域的新一輪３１條擴(kuò)大開放措施提供了法制保障。

     那么，自貿(mào)區(qū)再次迎來(lái)的新政策新措施又將為其今后的發(fā)展注入怎樣的新活力？上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)營(yíng)一周年以來(lái)最大的亮點(diǎn)與難點(diǎn)又分別是什么？２０１５版負(fù)面清單在設(shè)定時(shí)又需要注意哪些方面的問(wèn)題？對(duì)此，商務(wù)部研究院綜合戰(zhàn)略研究室副主任、研究員張莉日前在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者專訪時(shí)進(jìn)行了詳盡全面的解讀。

     需進(jìn)一步擴(kuò)大開放性

     中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：作為上海自貿(mào)區(qū)新一輪政策紅利，《決定》中提到多個(gè)領(lǐng)域允許外商獨(dú)資運(yùn)營(yíng)等措施又將帶來(lái)怎樣的改革效果？

     張莉：上海自貿(mào)區(qū)作為我國(guó)新一輪對(duì)外改革的試驗(yàn)田，主要包括三大領(lǐng)域的試驗(yàn)：改革、開放、創(chuàng)新。作為試驗(yàn)田，上海自貿(mào)區(qū)需要不斷地出臺(tái)措施并試驗(yàn)其有效性，以及其是否既有可復(fù)制、可推廣性，其最終目的則是將開放、改革、創(chuàng)新三方面內(nèi)容不斷優(yōu)化完善。形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)也正是上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立的重要的初衷之一。

     從目前來(lái)看，上海自貿(mào)區(qū)在改革以及創(chuàng)新措施方面已做得很出色，而在開放方面效果仍不明顯。雖然近期外資企業(yè)數(shù)量取得了較為喜人的增長(zhǎng)，但其占比也僅停留在１３．７％，尚不足１４％，由此來(lái)看，外資引進(jìn)增長(zhǎng)幅度仍不十分明顯。這主要是由于開放性不足而導(dǎo)致的。因此，我們亟須采取更多的開放性舉措來(lái)擴(kuò)大其開放。此次的新措施正是針對(duì)目前我國(guó)外商不足、對(duì)外開放力度不夠等問(wèn)題相應(yīng)出臺(tái)的，其必要性與緊迫性更是不言而喻。與此同時(shí)，我們?nèi)砸�以試�?yàn)的態(tài)度去看待此次新一輪的開放措施，這些政策能否在吸引外商等領(lǐng)域達(dá)到預(yù)期效果，也還需要進(jìn)一步檢驗(yàn)。

     值得肯定的是，新規(guī)中提到多個(gè)領(lǐng)域允許外商獨(dú)資運(yùn)營(yíng)等措施是具有創(chuàng)新性的優(yōu)秀舉措。一方面，能夠進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，吸引外資進(jìn)一步進(jìn)入，為外商提供更多便利化措施。另一方面，從外資角度來(lái)看，現(xiàn)階段的試驗(yàn)時(shí)機(jī)并非全球國(guó)際資本流動(dòng)最好的時(shí)機(jī)，所以其所達(dá)到的效果未必能如想象中那樣好。不過(guò)，我們應(yīng)該有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，在營(yíng)造了此良好的環(huán)境之后，未來(lái)隨著國(guó)際資本有較大增長(zhǎng)，其效果勢(shì)必將會(huì)顯現(xiàn)。另外，外資對(duì)中國(guó)的投資興趣有所轉(zhuǎn)向。過(guò)去大量的外資進(jìn)入，基本上仍是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的加工業(yè)，這既是外資對(duì)中國(guó)的興趣所在，也是一種發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入新興市場(chǎng)的資本流入。而如今我們面臨著國(guó)際資本的流出，外資對(duì)中國(guó)本身的大環(huán)境的興趣已逐漸減弱。外資對(duì)發(fā)展中國(guó)家的興趣主要表現(xiàn)在加工制造業(yè)，對(duì)其他領(lǐng)域的興趣則不大。所以，從外資的興趣及特點(diǎn)角度來(lái)說(shuō)，多個(gè)領(lǐng)域允許外商獨(dú)資運(yùn)營(yíng)的開放初衷是好的，也勢(shì)必會(huì)在一定程度上吸引一部分外資，但不會(huì)吸引到大規(guī)模的外資，外資占比出現(xiàn)大幅度提高的可能性也不大。今后我們繼續(xù)要在這些開放領(lǐng)域逐步進(jìn)行試驗(yàn)，包括在這些領(lǐng)域開放之后，貿(mào)易投資便利化具體如何推動(dòng)，這些領(lǐng)域的審批制度如何完善，未來(lái)哪些領(lǐng)域?qū)⒁�起外商較大興趣以及如何做好風(fēng)險(xiǎn)防范等。

     亮點(diǎn)與難點(diǎn)并現(xiàn)

     中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：在你看來(lái)，上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)營(yíng)一年以來(lái)，最大的亮點(diǎn)與難點(diǎn)分別是什么？

     張莉：上海自貿(mào)區(qū)運(yùn)營(yíng)一周年以來(lái)，已經(jīng)形成諸多較為突出的亮點(diǎn)與成果。亮點(diǎn)主要在改革、開放、創(chuàng)新三大領(lǐng)域。

     第一個(gè)亮點(diǎn)體現(xiàn)在管理制度的改革，包括負(fù)面清單的管理方式以及事中事后的審批管理方式。

     第二個(gè)亮點(diǎn)體現(xiàn)在制度創(chuàng)新領(lǐng)域的改革，這其中也包括自貿(mào)區(qū)管委會(huì)提供的服務(wù)性措施，自貿(mào)區(qū)內(nèi)運(yùn)行的管理措施，以及為企業(yè)服務(wù)的措施等。此外，在政府職能轉(zhuǎn)變的制度層面也是一大亮點(diǎn)。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系最重要，上海自貿(mào)區(qū)在此方面具有一定的突破性，切實(shí)做到了讓市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)揮決定性作用，政府更多扮演起提供服務(wù)的角色。

     第三個(gè)亮點(diǎn)體現(xiàn)在貿(mào)易投資便利化方面。這一年，上海自貿(mào)區(qū)在貿(mào)易投資便利化領(lǐng)域出臺(tái)了很多措施。海關(guān)先后推出了兩批共１４項(xiàng)貿(mào)易便利措施，包括“先進(jìn)區(qū)后報(bào)關(guān)”、“保稅展示交易”等，吸引了一批大型企業(yè)進(jìn)駐自貿(mào)區(qū)。

     第四個(gè)亮點(diǎn)體現(xiàn)在監(jiān)管方面。上海自貿(mào)區(qū)不僅將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管以及事中事后的措施監(jiān)管相并行，更在海關(guān)方面將監(jiān)管與便利化措施同時(shí)推進(jìn)，金融業(yè)的監(jiān)管措施也在不斷完善中，其主要針對(duì)和防止利用開放來(lái)獲得資本套利以及企業(yè)在金融領(lǐng)域的不正當(dāng)舉措等。

     不過(guò)，上海自貿(mào)區(qū)承載了太多的試驗(yàn)功能，出臺(tái)太多的試驗(yàn)措施，使自貿(mào)區(qū)的負(fù)擔(dān)過(guò)于繁重。與此同時(shí)，自貿(mào)區(qū)也仍缺少最高法的統(tǒng)領(lǐng)，缺乏政策合力的形成。由于法律統(tǒng)領(lǐng)的缺失，使規(guī)章出臺(tái)后在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的適用出現(xiàn)了效應(yīng)遞減等問(wèn)題。

     總體來(lái)看，自貿(mào)區(qū)在試驗(yàn)措施層面已有很大進(jìn)步，但是如何體現(xiàn)出這些政策措施的最終績(jī)效，仍是一個(gè)難點(diǎn)。現(xiàn)在我們的一大誤區(qū)是以為改革開放是其最終試驗(yàn)?zāi)康�，事�?shí)上，試驗(yàn)改革與開放只是其手段，最終目的并非為了上海自貿(mào)區(qū)的改革開放，而是為了如何能夠使這些措施在全國(guó)更好地進(jìn)行推廣和復(fù)制。也正由于過(guò)去該目的不明確，才導(dǎo)致了如今效果無(wú)法顯現(xiàn)的巨大難點(diǎn)。

     新版本仍將瘦身

     中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：李克強(qiáng)總理近期在視察上海自貿(mào)區(qū)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)壓縮負(fù)面清單，給市場(chǎng)讓出更大空間。那么，２０１５版的負(fù)面清單在設(shè)定時(shí)要注意哪些問(wèn)題呢？

     張莉：上海自貿(mào)區(qū)成立以后，上海市政府推出了第一版本的負(fù)面清單。２０１３版的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單總共１９０條。而今年７月公布的２０１４版負(fù)面清單則從１９０條減少到了１３９條，清單長(zhǎng)度縮短了２６．８％。李克強(qiáng)總理在視察上海自貿(mào)區(qū)時(shí)曾評(píng)價(jià)說(shuō)，自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單，簡(jiǎn)政放權(quán)，減出來(lái)的空間給了市場(chǎng)，賦予企業(yè)更多的創(chuàng)業(yè)空間，而政府自身增加的是責(zé)任，要求有更精細(xì)化的管理和更高的工作效率，“法無(wú)授權(quán)不可為，法無(wú)禁止皆可為，法定職責(zé)必須為。”

     ２０１５版的負(fù)面清單將比２０１４版更加“瘦身”。對(duì)此，我認(rèn)為，２０１５版負(fù)面清單要注重形式調(diào)整和內(nèi)容的縮減，避免負(fù)面清單的保留行業(yè)及特別管理措施目錄太細(xì)太長(zhǎng)，而開放性內(nèi)容、允許企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展空間等將擴(kuò)大。

     事實(shí)上，負(fù)面清單在內(nèi)容層面制定難度并不大，但其背后與之相配套的風(fēng)險(xiǎn)防范卻較難。因?yàn)榻窈笤趦?nèi)容縮減的同時(shí)，需要進(jìn)一步增加一些領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防范措施和管理配套措施。此外，還要進(jìn)一步增加相關(guān)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。

     作為我國(guó)首次在投資管理領(lǐng)域的嘗試性舉措，負(fù)面清單管理制度的建立與不斷完善都是我們已取得的成果。未來(lái)的難點(diǎn)在于如何將負(fù)面清單在全國(guó)其他地方進(jìn)行有效試驗(yàn)及復(fù)制。上海自貿(mào)區(qū)的領(lǐng)域畢竟較小，今后更多的外資或?qū)⑼断蛭覈?guó)其他更有潛力的地區(qū)。

     目前上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的負(fù)面清單已經(jīng)做得較為妥當(dāng)，而在負(fù)面清單形成了一定的制度框架之后，也不應(yīng)對(duì)其苛求要在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)一定要產(chǎn)生非常大的影響，而應(yīng)寄希望于其在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生更大的作用，將其放到全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行逐步完善與成熟。所以，下一步我們應(yīng)考慮在我國(guó)其他地區(qū)設(shè)立自貿(mào)區(qū)，對(duì)負(fù)面清單已產(chǎn)生的成熟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有效復(fù)制，逐步擴(kuò)大負(fù)面清單的試驗(yàn)范圍。

來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)