“征求意見稿已經(jīng)下發(fā)到了各處室，甄別辦法正在研究如何落實。”10月29日，東北地區(qū)一位省級財政部門人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示。

     他所說的“征求意見稿”是指財政部近日下發(fā)的《地方政府存量債務清理處置辦法》(下稱征求意見稿)，這份對外征求意見的文件從多個方面提出了對存量地方債進行規(guī)范的意見。

     此后，《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(下稱辦法)也對外公布，這個文件專門針對存量債務的清理甄別問題。據(jù)新華社下屬媒體《經(jīng)濟參考報》援引接近財政部的人士稱，未來數(shù)月財政部還會陸續(xù)出臺納入預算管理、債務財務處理、會計處理等文件。

     自國務院43號文(即《關于加強地方政府性債務管理的意見》)下發(fā)以來，中央政府針對地方債問題正在開展一場大刀闊斧的改革。

     據(jù)國家審計署的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，地方政府負有償還、擔保和救助責任的債務總和已經(jīng)接近18萬億，其中融資平臺公司舉債達6.97萬億之巨。對巨額地方債的清理、甄別從某種程度上決定未來地方政府債券的發(fā)行規(guī)模及額度，同時也將深刻影響融資平臺的走向。

     辦法采取先清理后甄別的順序，經(jīng)清理后確認政府負有償還責任的債務額，并將其中部分納入預算管理。

     但在實際操作中，甄別也相當復雜。21世紀經(jīng)濟報道記者采訪得知，一些通過“包裝”的項目、不存在的項目的債務將很難據(jù)此辨別。同時，地方融資平臺在過渡期將面臨艱難的轉型，引進民間資本也并非易事。

     債務甄別

     對于存量地方債，審計部門在進行審計時，對地方債進行了兩大類的劃分：一、政府負有償還責任的債務；二、政府或有負債�；蛴胸搨�包括政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。

     按照此次財政部門發(fā)布的辦法，對于政府債務要按照先清理、后甄別的順序開展。辦法稱債務單位應和債權人共同協(xié)商確認每筆債務的數(shù)額，并按照上述口徑分類確認。

     對于存量地方債務，辦法設置了鎖定的截止時間，為 2014 年12 月31日，目前只剩下2個月時間。此后將進入地方債務鎖定后的過渡期，過渡期目前定為1年。

     對于地方而言，這是處理債務最后的機會。西南地區(qū)一位百強縣融資平臺負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，“現(xiàn)在平臺債務我們想據(jù)實上報，上次債務審計的時候，瞞報了一些債務，這次上報的債務會更高�！�

     市場人士認為，此次辦法實際上給審計結果與實際規(guī)模之間的差異留出了空間：從數(shù)額上，即使在全國審計中未被確認為政府性債務的其他債務，同樣有可能在此次清理處置中得到確認而納入政府認定的償債范圍。因此，存量債務的數(shù)據(jù)可能會繼續(xù)增加，尤其是政府要承擔償還義務的債務。

     清理后，財政部門對地方政府負有償還責任的存量債務將進行逐筆甄別，甄別后進行分類。甄別所采用的維度主要參考項目的采用模式、收益及償債來源以確定是否納入政府債務及納入何種政府預算。

     辦法稱，地方政府通過PPP模式轉化為企業(yè)債務的，不納入政府債務。前述融資平臺負責人則對21世紀經(jīng)濟報道記者坦言：“甄別在實際操作中還很麻煩。”他解釋稱，第一，能夠適合PPP操作的融資平臺項目很少。第二，融資平臺的許多債務其實都是用來借新還舊的，項目并不是真實的。

     “比如我們修一條道路，其實道路早就修完了，后來拿來做信托融資并且反復用來融資，包括一些土地儲備項目也是反復包裝的。這樣的項目能查到債務，但是對應的項目早就結束了，這類債務應該規(guī)為哪一類？”

     對此，中央財經(jīng)大學財政學院教授、中財-鵬遠地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成對21世紀經(jīng)濟報道記者表示：“借新還舊的時候沒有對應的項目，那就看借來資金的用途，如果是政府用了這筆資金，則由政府來償還�！�

     而江浙地區(qū)的一位區(qū)縣財政局長則表示：“現(xiàn)在我們也是一頭霧水，有很多東西都不明確�！彼�舉例稱，平臺債和政府債是糾結在一起，很難分清，同一筆貸款可能同時對應經(jīng)營性項目和公益性項目。首要的任務是將二者分開，不分開就比較麻煩�？墒欠珠_之后，政府債可以通過發(fā)行債券來解決，但是發(fā)債無法覆蓋存量債務負擔怎么辦，怎么保證還本付息及基建？

     此外，他認為目前財政部的政策密集出臺，這部分文件對解決政府債務厘清一些工作中的難題有所幫助，但是銀監(jiān)會還沒有下發(fā)相關文件，債務清理依然具有很強的不確定性。根據(jù)審計署的審計報告，截至2013年6月底，地方債務中來源于銀行貸款的資金為10.1萬億，占比高達56%。

     “我們希望很多政府融資平臺債務能夠回歸到政府的預算當中去，以便能夠更加有硬約束地使他們能夠透明地進行投資�！惫ど蹄y行一位副行長10月30日在金融街論壇上對21世紀經(jīng)濟報道記者表示。

     融資平臺謀轉型

     10月28日，中部某省縣級市城投公司負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，他正在陪省里的國家開發(fā)銀行調研，國家開發(fā)銀行這幾天也正在為此事在一些合作比較緊密的縣市調研。據(jù)上述人士介紹，銀行方面比較關注的是地方融資平臺的資產(chǎn)情況和經(jīng)營情況，這是雙方合作的基礎。

     他認為，國務院及財政部相關政策出來后，融資平臺會特別謹慎，只會做有充分把握的項目，因為政府對融資平臺的項目控制會更加嚴格。但是，對于地方債方面的政策，他們也在想一些辦法，具體實踐路徑是：可借助一些效益好的公司，這些企業(yè)包括國企以及經(jīng)營較好的民企，作為貸款主體，幫助平臺完成項目，平臺則利用政府的關系在其他方面提供一些便利。

     “關鍵是他們(效益好的公司)愿不愿意，我們會去做一些工作，比如一些成長性比較好的企業(yè)，有需要我們在政策上予以支持的，我們可以在貸款方面給他們一些幫助。這種方式可能會成為我們過渡期融資的主流。”前述中部縣級市融資平臺負責人說。

     除了上述方式外，PPP也成為了融資平臺的轉型選擇。財政部28日印發(fā)的辦法稱，認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展PPP模式的項目，要大力推廣PPP模式。辦法相比43號文更進一步，既肯定了對存量項目也可以采取PPP模式，也沒有設定收益條件。

     “43號文中一個最迫切的問題就是融資平臺轉型，對于融資平臺采用PPP模式的項目，最初發(fā)改委提出的方案是以增量帶動存量，后來經(jīng)過討論認同以存量帶動增量，這樣可以盤活融資平臺的存量資產(chǎn)�！币晃唤咏�財政部門的負責人表示。但是融資平臺大多依靠政府注入資產(chǎn)進行融資，經(jīng)營能力較弱，因此如何引入社會資本進行PPP模式合作也是難題。

     對此，前述接近財政部的人士解釋道：“有一定收益的提法和我們現(xiàn)在正在推廣的PPP模式有一定沖突，我們認為凡是適宜PPP的項目都可以采用PPP模式。沒有收益的項目，采用政府付費的方式也可以做成PPP模式�！�

來源：21世紀經(jīng)濟報道